RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1136 de 2023
Expediente: D-15.229
Recurso de súplica presentado por el ciudadano Juan José Parada Holguín en contra del auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad propuesta contra el parágrafo tercero del artículo 10 y el parágrafo primero del artículo 19 de la Ley 2277 de 2022.
Magistrado ponente:
Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., ocho (08) de junio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, en particular de aquella que le confieren los artículos 6º del Decreto Ley 2067 de 1991[1] y 50 del Acuerdo 02 de 2015, profiere el presente
AUTO
I. ANTECEDENTES
La demanda de inconstitucionalidad
1. El 16 de marzo de 2023, el ciudadano Juan José Parada Holguín presentó demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo tercero del artículo 10 y parágrafo primero del artículo 19 de la Ley 2277 de 2022. Las disposiciones referidas, con los apartes demandados subrayados, son los siguientes:
LEY 2277 DE 2022[2]
(diciembre 13)
Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia,
DECRETA
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TÍTULO I
Impuesto sobre la renta y complementarios
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CAPÍTULO II
Impuesto sobre la renta para personas jurídicas
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ARTÍCULO 10. Modifíquese el artículo 240 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
Artículo 240. Tarifa general para personas jurídicas. La tarifa general del impuesto sobre la renta aplicable a las sociedades nacionales y sus asimiladas, los establecimientos permanentes de entidades del exterior y las personas jurídicas extranjeras con o sin residencia en el país, obligadas a presentar la declaración anual del impuesto sobre la renta y complementarios, será del treinta y cinco por ciento (35%).
Parágrafo 3. Las sociedades nacionales y sus asimiladas, los establecimientos permanentes de entidades del exterior y las personas jurídicas extranjeras con o sin residencia en el país, deberán adicionar a la tarifa general del impuesto sobre la renta unos puntos adicionales, cuando desarrollen alguna o algunas de las siguientes actividades económicas, así:
Los precios de la tabla anterior para las actividades económicas extracción de hulla (carbón de piedra) CIIU - 0510 y extracción de carbón lignito CIIU - 0520, corresponderán al precio promedio internacional del carbón de referencia APIZ, restado por el valor del flete BCI7 (API2 - BCI7) USD/Tonelada, deflactado con el Índice de Precios al Consumidor para todos los consumidores urbanos de los Estados Unidos de América, publicado por la Oficina de Estadísticas Laborales de ese país,
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ARTÍCULO 19. Modifíquese el artículo 115 del Estatuto Tributario, el cual quedará así́:
Artículo 115. Deducción de impuestos pagados y otros. Es deducible el cien por ciento (100%) de los impuestos, tasas y contribuciones, que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable por parte del contribuyente, que tengan relación de causalidad con su actividad económica, con excepción del Impuesto sobre la renta y complementarios.
En el caso del gravamen a los movimientos financieros será deducible el cincuenta por ciento (50%) que haya sido efectivamente pagado por los contribuyentes durante el respectivo año gravable, independientemente que tenga o no relación de causalidad con la actividad económica del contribuyente, siempre que se encuentre debidamente certificado por el agente retenedor.
Las deducciones de que trata el presente artículo en ningún caso podrán tratarse simultáneamente como costo y gasto de la respectiva empresa.
Parágrafo 1. La contraprestación económica a título de regalía de que tratan los artículos 360 y 361 de la Constitución Política no será deducible del impuesto sobre la renta ni podrá tratarse como costo ni gasto de la respectiva empresa, indistintamente de la denominación del pago y del tratamiento contable o financiero que el contribuyente realice, e independientemente de la forma del pago de la misma, ya sea en dinero o en especie. Para efectos del impuesto sobre la renta, el monto no deducible correspondiente a las regalías pagadas en especie será al costo total de producción de los recursos naturales no renovables.
2. En primer lugar, el demandante indicó que la Ley 2277 de 2022 es contraria a los principios del artículo 363 de la Constitución Política, pues a su juicio no se basa en estudios técnicos dirigidos a analizar si las personas jurídicas contaban con la capacidad de soportar el impacto impositivo que se les asignó. En consecuencia, señaló que esta Ley es regresiva porque afecta el flujo de caja de los contribuyentes gravados con las modificaciones en el impuesto de renta, genera un aumento en los precios de los servicios gravados (como la energía eléctrica, el acero, el carbón, entre otros), desconoce el comportamiento cíclico de los precios del carbón al ser una materia prima indispensable para la producción de otros productos, desacelera el empleo y el desarrollo económico del país, precarizando el trabajo y la satisfacción de necesidades básicas de los hogares que dependen de estos empleos.
3. Adujó que la Ley 2277 de 2022 vulnera los principios de equidad tributaria y progresividad, en tanto estableció dos medidas que imponen cargas excesivas a la industria extractiva o al llamado sector minero energético: la sobretasa al impuesto sobre la renta y la no deducibilidad de las regalías en el impuesto sobre la renta. Respecto de la adopción de la sobretasa, el accionante advirtió que el Legislador tuvo como referencia un percentil de precios altos, olvidándose del comportamiento de los costos y desconociendo entre otros, que existen diferentes tipos de carbones e, igualmente, incorporó un criterio antitécnico (precio promedio internacional de los productos gravados) para definir la procedencia del incremento de la carga fiscal de las empresas de este sector. Argumentó que, aunque en la exposición de motivos se justifica la necesidad de gravar al sector minero energético en atención a que este obtiene unas ganancias extraordinarias en épocas de precios altos, no se consideraron los altos costos de producción, ni la reinversión que deben hacer las empresas para el sostenimiento y mejoramiento de la producción, además como las demás externalidades propias del negocio. En esa misma línea, resalta que el sector minero energético atrae importante inversión extranjera, genera empleo e inversión social y ambiental.
4. Por su parte, el accionante se refirió al principio de justicia tributaria establecido en el numeral 9 del artículo 95 de la Constitución Política. Aseveró que, según la Sentencia C-278 de 2019,8 una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión.9 En línea con ello, destacó que la jurisprudencia constitucional ha identificado diferentes hipótesis en las que, es posible concluir que las disposiciones tributarias desconocen el principio de equidad y tributación justa, como cuando i) el monto a pagar por el tributo se define sin atender la capacidad de pago del contribuyente (Sentencia C-876 de 2002);10 ii) la regulación grava de manera disímil a sujetos o situaciones jurídicas análogas, sin que concurra una justificación constitucionalmente atendible para ello (Sentencia C-748 de 2009);11 iii) cuando el tributo tiene implicaciones confiscatorias al obligar al contribuyente a que dicha actividad productiva deba destinarse exclusivamente al pago del tributo, impidiéndose el logro de ganancia para el sujeto pasivo del mismo y iv) cuando el Legislador establece tratamientos jurídicos irrazonables al basar la asignación de la carga tributaria en criterios abiertamente inequitativos, infundados o que privilegian al contribuyente moroso.
5. Respecto del artículo 10 de la Ley 2277 de 2022, el accionante indicó que el establecimiento de una sobretasa a los ingresos obtenidos por cuenta de la negociación y venta del carbón cuando se haga bajo precios altos que generen ingresos extraordinarios, no obedece a ningún criterio técnico ni tampoco cumple con los principios constitucionales de equidad, eficiencia y progresividad. En su opinión, el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022 es una especie de aumento de tributación a manera de castigo, conforme a que la explotación de carbón solo pueda dar ciertos márgenes de utilidad máximos sin considerar los valores y costos fijos de la operación, así como contingencias y reinversión para mejorar la operación, referida está en exploración y explotación del mineral.
6. Argumentó que, la disposición acusada trasgrede los principios de igualdad y equidad horizontal. Citó la exposición de motivos de la Ley 2277 de 2022 con el fin de identificar la sustentación expuesta por el Congreso para establecer una sobretasa en el impuesto de renta cuando se presenten precios altos en la venta de carbón y petróleo y, adicionalmente, citó un artículo de prensa[3] en aras de destacar la naturaleza anti técnica de los tributos a las ganancias extraordinarias como el creado mediante el demandado artículo 10 de la Ley 2277 de 2022. Al respecto, concluyó que esta disposición desconoce los principios de igualdad y justicia tributaria al recaer únicamente sobre el Carbón, el gas y el petróleo, sumado a que este impuesto tiene su origen, justificación y utilidad en situaciones de guerra y/o de pandemia, cuyas consecuencias económicas y sociales se asemejan, sin embargo, este tipo de medidas han demostrado ser muy poco eficientes y por supuesto abiertamente inconstitucionales.
7. Añadió que la disposición acusada adoptó una sobretasa de ganancias extraordinarias que no considera que los precios internacionales del carbón se derivan de una industria cíclica, con lo cual cuando se presentan ´altos precios´, estos compensan los ´bajos precios´ que han llegado a presentarse en un momento dado. Advirtió que en este caso es claro que el Legislador obvió hacer uso del test de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad; lo que, conllevó a una persecución al sector minero energético, y afirmó que se usó información imprecisa en la exposición de motivos de la Ley 2277 de 2019 ya que en esta se señaló que China ha disminuido su producción de carbón por cuenta de mayores impuestos, cuando la realidad es que China es el mayor consumidor y productor de carbón en todo el mundo. También precisó que el hecho de implementar una tributación anticipada de esta sobretasa, afecta el flujo de caja de los agentes económicos de este sector, en atención a que el ingreso por la venta del mineral no se obtiene contra entrega.
8. Finalmente, el accionante alegó que el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022 desconoce el derecho constitucional a la libertad de empresa en atención a que las personas jurídicas de la industria del carbón deberían tener la potestad de decidir la destinación que darán al carbón que se extrae, esto es, si optan por consumirlo en el mercado interno o comercializarlo en el mercado internacional; con lo cual, sólo cuando hay una relación favorable precio/costo, la empresa de manera libre habrá de decidir si vende el carbón en el mercado internacional o no, puesto que, en últimas, el concesionario minero está amparado por un régimen contractual fijado en el contrato de concesión que le permite tomar este tipo de decisiones. No obstante, en la medida en que el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022 no delimita qué se considera un precio alto para determinar qué es una ganancia extraordinaria, se termina generando un amplio margen de apreciación subjetiva y especulativa por parte del Legislador.
9. Ahora bien, el demandante señaló que mediante el artículo 19 de la Ley 2277 de 2022, el legislador prohibió la posibilidad de que el dinero pagado por regalías pueda ser deducido del impuesto de renta; con lo cual, de fondo, creó un tributo sobre las regalías. A su vez, afirmó que las regalías son valores adicionales a los pagos de naturaleza fiscal que realizan las empresas y que estas constituyen un gasto necesario, proporcional y que guarda relación de causalidad con la actividad productora de renta (actividad extractiva), en los términos del artículo 107 del Estatuto Tributario en donde se definen las características de los gastos deducibles del impuesto de renta y complementarios. Mencionó la Sentencia C-221 de 1997 con el propósito de definir la naturaleza jurídica de las regalías e indicó que estas corresponden a un ingreso público que no tiene carácter tributario. En este sentido, señaló que en la práctica, el artículo 19 demandado creó una carga impositiva sobre las regalías pagadas al Estado; lo que, en su criterio genera una doble carga económica.
10. Adicionalmente, sostiene que la regalía es un ingreso para el Estado y no representa un ingreso para el concesionario que explota los recursos naturales no renovales propiedad del Estado, tal como lo establece el artículo 332 de la Constitución Nacional. Precisó que para quien explota estos recursos, las regalías causadas son valores que hacen parte de las expensas o gastos realizados durante un período gravable en el desarrollo de la actividad productora de renta, en los términos del citado artículo 107 del Estatuto Tributario. En otras palabras, el accionante alega que la regalía constituye un dinero pagado a favor del Estado con claros orígenes constitucionales que, es reconocido a título de contraprestación económica por el particular concesionario por la obtención de un derecho consistente en la posibilidad de explotar recursos naturales no renovables. Por ello, al prohibirse su deducibilidad se violan los principios de justicia, equidad e igualdad tributaria puesto que al retirar la deducibilidad, las empresas terminarían pagando impuestos sobre ingresos que son del Estado, no de las empresas.
11. Finalmente, alegó que el Legislador tampoco justificó en debida forma la razón para eliminar la deducibilidad de las regalías. En su criterio i) solamente soporta la prohibición de deducir las regalías en el hecho en que estas no tiene naturaleza tributaria, por lo que, no deben considerarse deducibles en la depuración del impuesto de renta de las empresas que se dedican a la exploración y explotación de recursos naturales no renovables, sin aplicar un test de racionalidad, proporcionalidad e igualdad de la medida; y ii) además de esto, justifica el retiro de la deducibilidad de las regalías de la renta líquida, argumentando la mayor inversión social, sin embargo, ni la exposición de motivos ni la Ley de reforma tributaria manifiestan el uso puntual de los recursos a recaudar, como sí lo hace la Ley 1530 de 2012, por la cual se establece el Sistema General de Regalías.
El auto inadmisorio de la demanda
12. Por medio del auto del 18 de abril de 2023, la Magistrada Diana Fajardo Rivera inadmitió la demanda, y concedió al demandante el término de tres días hábiles para corregirla. En concreto, precisó que los argumentos que fundamentan los cargos propuestos carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En primer lugar, señaló que el demandante solicitó que se declarara la inexequibilidad de toda la Ley 2277 de 2022, pero cuando trascribió las disposiciones acusadas, solo citó los artículos 1, 10 (parcial) y 19 (parcial) y en la pretensión final, solicitó la inexequibilidad de estos dos últimos artículos (10 y 19 parciales). Frente al artículo 1º, la Magistrada sustanciadora indicó que el demandante no da razón alguna para evidenciar la supuesta inconstitucionalidad.
13. El Despacho argumentó que los argumentos dirigidos a la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 2277 de 2022 carecen de suficiencia, en la medida en que la acusación no desarrolla elementos fácticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad y, en consecuencia, sus razones no permiten generar, por lo menos, una sospecha o duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la Ley acusada. Respecto del requisito de claridad, indicó que en toda la demanda se presentaron argumentos en contra de ambas disposiciones, por lo que no se puede comprender con facilidad en qué punto las razones expuestas se dirigen a justificar la presunta inconstitucionalidad de una u otra disposición. En relación con la falta de especificidad, adujó que el accionante no contrasta las normas de rango legal acusadas con el contenido de los artículos 133 y 136 constitucionales.
14. El Despacho de la Magistrada Fajardo encontró que los cargos propuestos contra el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022 carecen de pertinencia porque se basan en razones económicas y no constitucionales, no cumplen con las exigencias de claridad, especificidad y suficiencia, pues el accionante no estructura bien los elementos básicos del juicio de igualdad. En concreto, no identificó de manera clara los grupos objeto de trato diferenciado; puesto que, de un lado i) en algunos casos incluye a petróleo dentro de los minerales perjudicados, pero en otros casos los reparos solo tienen por fin alegar una carga tributaria excesiva, exclusivamente, sobre el carbón; y, ii) de otro lado, no intenta al menos definir cuáles son el resto de los minerales que no fueron gravados con esta sobretasa y, en esa misma línea tampoco justifica las presuntas similitudes de estos otros minerales con el carbón y el petróleo que, ameritarían que estos últimos recibieran el mismo trato y no fueran afectados con la sobretasa. Por último, señaló que el demandante no explicó cómo la norma acusada vulnera la libertad de empresa ni tampoco incluyó el artículo constitucional respectivo.
15. Por último, la Magistrada Fajardo consideró que los cargos formulados contra el artículo 19 de la Ley 2277 de 2022 carecen de certeza en la medida que la demanda solo se refiere a la extracción del carbón, cuando en realidad el artículo 19 tiene efectos sobre todos los recursos naturales no renovables y no solo sobre el carbón; por lo que, aunque pareciera que el accionante estuviera especialmente interesado en los efectos que ambas disposiciones demandada (artículos 10 y 19) tienen sobre la capacidad contributiva de las empresas explotadoras de carbón, no serían correctos sus argumentos sobre el hecho que con la Ley 2277 se está persiguiendo especialmente a las empresas que explotan este mineral. Indicó que tampoco cumple con el requisito de especificidad porque el demandante no explica cuál norma constitucional se ve vulnerada con el no señalamiento puntual de los recursos recaudados con la no deducibilidad de las regalías.
El escrito de corrección de la demanda
16. El 25 de abril de 2023, el ciudadano Juan José Parada Holguín allegó escrito de corrección de la demanda. Para tal efecto, reiteró parte de lo argumentado en la demanda inicial, aclaró que la acción solo se dirige contra los artículos 10 y 19 parciales de la Ley 2277 de 2022 y organizó los argumentos en siete cargos así:
17. Cargo primero. El artículo 10 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 vulnera el artículo 13 de la Constitución Política. El demandante indicó que el parágrafo 3 del artículo 10 de la Ley 2277 de 2022 fija unos puntos adicionales sobre la tarifa general del impuesto de renta para quienes desarrollen como actividad la extracción de hulla (carbón de piedra) y de carbón lignito. En su criterio esto es inconstitucional pues no se adiciona a dicha norma otro tipo de minerales como el oro, las esmeraldas, el coque, ferroníquel, plata y platino, esto por citar solo los más representativos que se explotan en el territorio nacional. Manifestó que el Legislador introdujo esa medida apelando a las ganancias extraordinarias que percibe el sector minero energético en épocas de precios altos, pese a que en otros sectores de la economía también pueden existir este tipo de ganancias extraordinarias y que, si se tratara de un fundamento ambiental, lo cierto es que la extracción de otros minerales también causa impactos ambientales al ecosistema, por lo que no se supera el test de igualdad y debe declararse inconstitucional. Por último, se remitió al contenido de las sentencias T-587 de 20062 y C-748 de 20093 y sostuvo que existe un trato discriminatorio hacia los sujetos pasivos de la sobretasa a la renta que se dedican a la extracción de dichos tipos de carbón, pues otros sujetos de la misma industria minera, que se dedican a la extracción de otros minerales no son gravados y por ello insiste en que se debieron incluir a todos los demás minerales.
18. Cargo segundo. El artículo 10 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 viola el artículo 133 de la Constitución Política. El demandante señaló que el Legislador, al establecer la sobretasa al impuesto sobre la renta desatendió el principio de justicia tributaria e hizo una distribución manifiestamente injusta de las cargas públicas, al dirigirlas exclusivamente a la industria extractiva. Copió un fragmento de la sentencia C-056 de 20194 y señaló que la medida demandada es un impuesto regresivo que se dirige contra dos minerales, el carbón de ulla y el de lignito, y que solo consultó con la capacidad de estos sujetos pasivos y no de otras personas jurídicas de diferentes sectores de la economía que deben tributar también por cuenta de sus ganancias extraordinarias.
19. Cargo tercero. El artículo 10 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 vulnera el artículo 136 de la Constitución Política. El accionante alegó que la norma persigue y desincentiva a las personas jurídicas que extraen carbón y no así a las demás, pese a tratarse de una actividad lícita.
20. Cargo cuarto. El artículo 10 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 viola el artículo 334 de la Constitución Política. En criterio del demandante no es posible invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar derechos fundamentales. Pese a ello, aseguró que la norma grava a quienes desarrollan actividades de explotación de carbón de hulla y de lignito, invocando el Legislador razones de sostenibilidad, pese a que ello afecta el derecho fundamental a la igualdad.
21. Cargo quinto. El demandante aduce que el artículo 10 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 contradice el artículo 338 de la Constitución Política. El demandante explicó que la norma acusada no satisface criterios de proporcionalidad, pues se desconoce que existen distintos tipos de carbones, por lo que se debió atender a los criterios de equidad horizontal y vertical, y como no lo hizo es regresiva.
22. Cargo sexto. El artículo 10 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 viola el artículo 363 de la Constitución Política. El demandante indicó que este cargo es transversal y que la medida demandada desconoce la equidad, eficiencia y progresividad al tratarse de una carga impositiva desproporcionada que no obedece a estudios técnicos que soporten la capacidad de las personas jurídicas, lo que desestimula la inversión extranjera y afecta el flujo de caja de las personas jurídicas, también desconoce el comportamiento cíclico de los precios del carbón. Explicó que el hecho de fijar una sobretasa al impuesto de renta solo para el carbón como uno de los minerales de la industria extractiva, sin tener en cuenta los demás, bajo el supuesto de la obtención de ganancias extraordinarias que percibe el sector en épocas de precios altos, desconoce la equidad y la progresividad en la medida en que no se tuvieron en cuenta los costos de producción y la reinversión que deben hacer las empresas para el sostenimiento y mejoramiento de la producción, además como las demás externalidades propias del negocio.
23. Cargo séptimo. El artículo 19 (parcial) vulnera los artículos 332, 338, 360 y 363 de la Constitución Política. El demandante sostuvo que las regalías son valores adicionales a los pagos de naturaleza fiscal que realizan las empresas y que estas constituyen un gasto necesario, proporcional y que guarda relación de causalidad con la actividad productora de renta (actividad extractiva), en los términos del artículo 107 del Estatuto Tributario en donde se definen las características de los gastos deducibles del impuesto de renta y complementarios. Manifestó que en la práctica el artículo 19 demandado creó una carga impositiva sobre las regalías pagadas al Estado; lo que, en su criterio generaría una doble carga económica, pues en virtud del ejercicio de la actividad extractiva hoy en día los contribuyentes ya estarían pagando las regalías que son una contraprestación económica obligatoria y de rango constitucional. Agregó que debe acudirse a un test de proporcionalidad y tras copiar un fragmento de la sentencia C-022 de 20208 y de la C-333 de 20179 se refirió a los requisitos definidos para las exenciones y deducciones tributarias, al margen de configuración legislativa y dice luego que en la exposición de motivos no existen razones que legitime el retiro de la deducibilidad de las regalías de la base gravable del impuesto de renta. Finalmente, argumentó que esta medida es expropiatoria por las razones expuestas.
El auto de rechazo de la demanda
24. Por medio de auto del 10 de mayo de 2023, la Magistrada Diana Fajardo Rivera rechazó la demanda. En lo relativo al primer cargo, indicó que los reparos del cargo se mantienen en la medida que el demandante no explicó de qué manera pueden equipararse las actividades de explotación de carbón de Hulla y de lignito con otro tipo de actividades, y cómo inci[de] en esa valoración el hecho de tratarse de una sobretasa, dado que el impuesto de renta sí se cobra para todas las actividades que menciona. Así mismo, el escrito es genérico, y confuso como se advirtió desde el auto de inadmisión. Alude a que existen muchas actividades que también debían ser gravadas, pese a que pide la inconstitucionalidad de la medida, cuando, al parecer lo que propone, en esta oportunidad, es la adición de la disposición para que se incorpore a la sobretasa otras actividades
25. Sobre el segundo cargo, señaló que el artículo 133 de la Constitución Política hace mención a la elección de los cuerpos colegiados por lo que no es claro cómo se relaciona con el principio de justicia tributaria al que el demandante se refiere, y en todo caso, los argumentos que presenta son similares a los del primer cargo que fueron rechazados, pues parece más bien pedir, se insiste, que se graven otros sectores de la economía con la misma sobretasa, sin indicar las razones para el efecto. También indicó que es contradictorio que argumente que la medida viola el principio de justicia tributaria, pero reconozca que se dictó atendiendo la capacidad contributiva de los sujetos pasivos. Respecto del tercer cargo, consideró que no es claro como la norma demandada puede al tiempo constituir una persecución contra personas jurídicas y extenderse a otros sectores de la economía, así mismo no explica por qué el ejercicio de la potestad tributaria por parte del Legislador puede asimilarse a la persecución de personas cuando quiera que el sistema tributario busca el sostenimiento del Estado y por ende a contribuir a la financiación de los gastos públicos, dentro de criterios de justicia y equidad, que condicionan el deber solidario como deber jurídico.
26. En lo que tiene que ver con el cuarto cargo, el Despacho de la Magistrada Fajardo adujó que la mención del artículo 334 no estaba presente en la demanda original, lo que implica una modificación de la acusación que no está permitida dentro del proceso de subsanación. Sobre el quinto cargo, indicó que no se puede comprender cómo se configura, tampoco proporciona mayores elementos para evidenciar por qué la sobretasa a la que se refiere el artículo demandado es regresiva y no responde a la capacidad contributiva. Respecto del cargo sexto, manifestó que el demandante expuso argumentos de conveniencia que no corresponden al juicio que debe realizarse en sede constitucional ni puso de presente cuáles son los estudios empíricos que permitan determinar la vulneración del principio de equidad, tampoco desarrollo los conceptos de legalidad, justicia y equidad tributaria ni explica como la equidad y regresividad en este caso se afecta todo el sistema tributario. Por último, sobre el cargo séptimo, indicó que mantiene las falencias de la demanda inicial, pues al afirmarse que la medida no consulta la real capacidad de pago de los contribuyentes. Esto es así porque el propio parágrafo del artículo 19 (parcial) que aquí se analiza incorpora una serie de parámetros, en los que se advierte prima facie que el Legislador sí tuvo en cuenta la capacidad contributiva de las empresas según la producción y los costos anuales a efectos de fijar las deducciones. Se trata entonces de una lectura fragmentada de dicha disposición que no atiende al alcance de la deducción regulada, asimismo, señaló que el argumento de expropiación es muy general por lo que es una consideración subjetiva.
Recurso de súplica
27. El 17 de mayo de 2023, el demandante presentó recurso de súplica en contra del auto que rechazó la demanda. En su opinión, la subsanación de la demanda cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, de modo que el rechazo de plano de todos los cargos es una sentencia de constitucionalidad a priori. En este sentido, desarrolló los argumentos del recurso frente a cada uno de los cargos propuestos así:
28. Frente al primer cargo, manifestó que es el legislador quien debe argumentar por qué se excluyen los demás minerales de la medida que contempla la norma demandada. Asimismo, indicó que a lo largo de la demanda se expresa que el criterio de comparación se centra en que sólo se impone la sobretasa al carbón de Hulla y de Lignito y no sobre otros minerales como esmeraldas, oro, coltán y demás. En relación con los argumentos constitucionales, indica que el legislador NO argumentó el porqué del trato discriminatorio contra estos minerales con respecto a los demás minerales que se explotan en el país, el legislador no realizó un test de igualdad para sostener el porqué de esta discriminación, esto a la luz de que la potestad legislativa en materia tributaria es amplia, más no absoluta, como se dijo tanto en el escrito de Demanda como en el de Subsanación. Al referirse a la razón constitucional que justifique la discriminación, señaló que ni la Ley, ni la exposición de motivos lo menciona, tan siquiera de manera somera como para poder confrontar el motivo de la discriminación de otros minerales, más cuando la naturaleza del tributo no se corresponde porque se incorpora por primera vez en el ordenamiento tributario el impuesto a las ganancias extraordinarias, el cual se implementa de forma tan arbitraria, que termina siendo inconstitucional, como se ha expuesto en la Demanda y en la Subsanación, en la medida en que se fijó́ tan solo a dos clases de minerales el carbón de Ulla y el carbón de Lignito, y al petróleo como hidrocarburo.
29. Adujo que el legislador no tiene una potestad de configuración normativa absoluta en materia tributaria, por lo que debe considerar, justificar y exponer el por qué o qué fin se persigue con la discriminación tributaria, lo cual no ocurre con la norma acusada. Indicó que se deb[e] señalar expresamente y de forma taxativa los minerales que se extraen en el país o todas las actividades económicas que podrían ser sujetas de este impuesto, se tiene que el gobierno nacional y el legislador no lo hicieron para justificar el trato discriminatorio, por tanto, no habría lugar a realizar el test de igualdad, como lo solicita el despacho.
30. Frente al segundo cargo, manifestó que el deber de justicia por parte de los legisladores no fue considerado al momento de expedir la norma demandada porque aprobaron una sobretasa contraria e los principios de igualdad y los contenidos en los artículos 338 y 363 de la Constitución Política. Reiteró que la potestad de configuración del legislador no es absoluta y que en este caso aprobó una disposición jurídica arbitraria que solo consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos, lo cual no es suficiente, pues no estudió ni justificó la medida. Así mismo, señaló que hay un prejuzgamiento en el Auto, al señalar que hay justicia tributaria cuando el que más gana más habrá́ de pagar, sin considerar las particularidades de la actividad económica .
31. En relación con el tercer cargo, alegó que el legislador no fundamenta el trato discriminatorio hacia un sector de la economía con el tributo establecido, se constituye un acto persecutorio contra dicho sector, tema que deberá ser estudiado por la Corte al analizar de fondo el contenido de la demanda, y no de forma a priori como al parecer lo pretendió́ hacer el auto recurrido, reiteró que el legislador no tienen una competencia absoluta, y que en el caso sub examine, sólo se está gravando a una parte de la industria extractiva de los minerales e hidrocarburos, lo cual a su juicio, es contrario al artículo 136 de la Constitución Política. Explicó que el sostenimiento del Estado y contribuir a la financiación de los gastos públicos, como bien lo indica el auto recurrido, ello debe hacerse dentro de criterios de justicia y equidad y que esta afirmación, constituye prejuzgamiento en la medida que es un análisis de fondo.
32. Respecto del cuarto cargo, argumentó que no es adecuado que el Gobierno Nacional justifique la imposición de una sobretasa discriminatoria bajo el pretexto de la sostenibilidad fiscal. Igualmente, indicó que el auto incurre en prejuzgamiento cuando afirma que no es posible comprender de qué forma la tributación al financiar la actividad estatal para satisfacer necesidades insatisfechas mediante prestaciones positivas, así como la concreción de otros derechos fundamentales que aquella disposición garantiza, puede llegar a violarse con la imposición de la sobretasa, y agrega que per se el sistema tributario y por ende el poder de configuración del legislador no es absoluto y por el contrario encuentra claros límites en los principios del artículo 338 y 363 de la Carta. Estas consideraciones que se han hecho a lo largo del auto de rechazo llevan a la conclusión de que el despacho considera la potestad legislativa en materia tributaria sin límite alguno
33. En lo relacionado con el quinto cargo, explicó que el legislador no puede fijar un tributo bajo el único criterio de la capacidad contributiva, debe tener en cuenta los principios del sistema tributario, en este caso, bajo su criterio, la norma acusada es contraria al principio de igualdad, por lo que es regresiva y arbitraria.
34. Respecto del sexto cargo, adujo que la Corte Constitucional no puede argumentar que no se manifiesta sobre argumentos de conveniencia sobre una política pública, pues el legislador en el caso sub examine implementó una medida contraria al derecho de igualdad y a los principios del sistema tributario consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política. También manifestó que el desarrollo de los conceptos de legalidad, justicia y equidad tributaria no corresponden al accionante conceptualizarlos, lo que hemos hecho en este cargo es contextualizarlos conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional que los ha empleado y establecido en extenso; así, la arbitrariedad tributaria se materializa cuando estos principios han sido desconocidos lo cual hemos realizado al estimar las razones por las cuales dichos textos constitucionales han sido violados
35. Por último, sobre el cargo séptimo, consideró que el legislador no puede imponer un tributo atendiendo únicamente a la capacidad contributiva porque estaría imponiendo una medida arbitraria. Concretamente, afirmó que la regalía no tiene la naturaleza jurídica de ser un tributo sino por el contrario y a la luz del artículo 360 de la Constitución Política, es una contraprestación económica que paga el particular al Estado quien es el propietario de los recursos naturales no renovables conforme al artículo 332 ibidem por concepto de la explotación de estos recursos. De ahí́ que prohibir esta deducción es llevar a que se pague impuesto de renta sobre un ingreso que no es de quien explota el recurso, sino del Estado.
Competencia
36. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.
El objeto del recurso de súplica
37. El recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional tiene por objeto controvertir la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, cuando se estima que la determinación judicial es injustificada, por haberse negado el trámite de una controversia constitucional respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales.[4]
38. A partir de su objeto, la Corte ha hecho las siguientes precisiones en relación con el contenido del recurso de súplica: i) en razón de su carácter excepcional y restrictivo, este recurso no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias de la demanda, ni para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, o adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador;[5] ii) el recurso de súplica debe orientarse únicamente a rebatir los fundamentos del rechazo, esto es, debe presentar un razonamiento que evidencie el yerro, el olvido o la actuación arbitraria en que incurrió la providencia al rechazar la demanda de inconstitucionalidad;[6] iii) al decidir este tipo de recursos, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente respecto del auto de rechazo, de modo que esta no es una instancia paralela para juzgar la aptitud sustantiva de la demanda.[7] Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso.[8]
39. En relación con los casos en los que el actor presenta el recurso de súplica con el único propósito de reiterar los argumentos presentados en la demanda inicial, la Sala ha precisado que la súplica no es la vía procesal para controvertir las razones que motivaron la inadmisión. Por ejemplo, se ha sentado que [n]o resulta procedente que el actor controvierta los argumentos que sustentan la providencia inadmisoria mediante el ejercicio del recurso de súplica. Esta vía procesal tiene la finalidad específica de permitir la contradicción de los motivos por los cuales se rechaza la demanda, pero no podría ser utilizada para atacar las razones sobre las cuales se funda la inadmisión.[9]
Solución del caso concreto
40. El recurso de súplica supone estudiar, de manera preliminar, tres cuestiones. En primer lugar, se debe determinar si se cumple el requisito de la legitimación en la causa por activa. En segundo lugar, determinar si el recurso se presentó oportunamente. Y, en tercer lugar, verificar si el recurrente cumplió la carga argumentativa mínima para estudiar el recurso de fondo.
26. En el presente caso, el ciudadano Juan José Parada Holguín está legitimado en la causa por activa, pues presentó la demanda inicial y también fue quien presentó el recurso de súplica, por lo que se cumple este requisito.
27. La Sala encuentra que el recurso de súplica fue presentado de manera oportuna. En efecto, está probado que el auto de rechazo se notificó al demandante el 12 de mayo de 2023 y también que el término de ejecutoria corrió los días 15, 16 y 17 de mayo de 2023, según da cuenta la constancia secretarial respectiva. Por su parte, el recurso se presentó el 17 de mayo de 2023, esto es, dentro del término previsto en el numeral 1 del artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015.
28. En cuanto a la carga argumentativa requerida en estos casos, la Sala encuentra que el argumento principal del recurrente es el de que en su escrito de la corrección de la demanda subsanó las deficiencias indicadas en el auto inadmisorio.
29. Si bien hay cuestiones sobre las cuales no hay controversia, como es el caso de haber acreditado la condición de ciudadana del actor, aspecto que se reconoce de manera explícita el auto de rechazo, hay otras, relativas al concepto de la violación de la demanda, sobre las cuales la controversia persiste. De una parte, el auto de rechazo sostiene que las deficiencias relativas a la falta de pertinencia, claridad, suficiencia y especificidad no fueron subsanadas.
30. La Sala debe destacar, en primer lugar, que el escrito de corrección de la demanda reitera la mayoría de los argumentos del escrito de la demanda, pues los organiza y reitera a través de seis cargos y agrega uno nuevo, el cuarto, en el que alega que el artículo 10 demandado es contrario al artículo 334 de la Constitución Política. Los ajustes en buena parte, como lo destaca el auto de rechazo, repiten los argumentos dados inicialmente en la demanda.
31. El recurrente, en lugar de señalar los yerros, olvidos o actuaciones arbitrarias en los que habría incurrido el auto de rechazo de la demanda, que es lo que corresponde hacer en un recurso de súplica, se limita a afirmar que sí cumplió con los requisitos que dicho auto tiene por no cumplidos y, acto seguido, procede a transcribir el contenido de los autos admisorios y de rechazo. No hay un esfuerzo argumentativo para destacar las deficiencias del auto de rechazo, sino una reiteración de los argumentos de la corrección de la demanda unida a la afirmación de que con ella se subsanaron las deficiencias que condujeron a su rechazo. Más que cuestionar las falencias del auto de rechazo, el recurrente se limita a reiterar las razones por las cuales considera que las disposiciones demandadas violan la Constitución Política. En tales condiciones, el recurso no satisface la carga argumentativa que le es exigible y por lo mismo, debe ser rechazado.
32. Si en gracia de discusión se estimaran suficientes los argumentos propuestos en el recurso de súplica, la Sala debe advertir que el auto de rechazo constata de forma correcta que, si bien en el escrito de corrección de la demanda hay un esfuerzo por atender las observaciones que se hicieron en el auto inadmisorio, en todo caso subsisten serios déficits que impiden asumir el conocimiento de fondo de la demanda propuesta. Así, la Sala concuerda con la Magistrada sustanciadora en que, i) el recurrente no cumple con la carga mínima para invocar un cargo por igualdad, pues tan sólo mencionó los grupos comparables pero no desarrolló el criterio de comparación, ni indicó por qué el trato diferenciado desconoce la Constitución Política; ii) confunde los conceptos de justicia tributaria con justicia en el proceso de elección de los cuerpos colegiados; iii) no es claro por qué la imposición de cargas tributarias implica el desincentivo de un grupo de personas jurídicas; iv) agregó un nuevo cargo que no se encontraba en la demanda inicial; v) no explicó cuál de las exigencias de los principios de justicia, equidad, progresividad y eficiencia desconoce la norma demandada; vi) no advirtió por qué la capacidad económica no es un elemento suficiente para justificar la imposición de un gravamen; vii) ni por qué no es posible imponer una doble carga económica sobre el mismo sujeto; viii) ni por qué resulta arbitrario que el legislador prohíba la deducción de un costo o gasto.
38. Con fundamento en lo expuesto, la Sala rechazará el recurso de súplica.
39. Por último, la Sala le recuerda al actor que en el futuro puede presentar nuevamente una demanda de inconstitucionalidad en contra de las disposiciones que ha cuestionado en este proceso, siempre y cuando cumpla con todos los requisitos para su admisión o, de no cumplirlos inicialmente, proceda a realizar la corrección oportuna de la demanda.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO.- RECHAZAR el recurso de súplica presentado por el ciudadano Juan José Parada Holguín contra el auto proferido el 10 de mayo de 2023, por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad en el expediente D-15.229.
SEGUNDO.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.
TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.
Notifíquese y cúmplase,
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Presidente(e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
No participa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional. La mencionada norma establece que: Contra el auto de rechazo procederá el recurso de súplica ante la Corte.
[2] Publicada en el Diario Oficial Año No. 52.247, del 13 de diciembre de 2022 Pag 1
[3] BBC News. Coronavirus: qué es el "impuesto a las ganancias extraordinarias" aplicado en tiempos de guerra (y por qué algunos economistas creen que deberíamos usarlo hoy). (En línea). Disponible en: https://www.bbc.com/mundo/noticias-53618080.
[4] Sobre la naturaleza, procedencia y requisitos del recurso de súplica, véanse, entre otros, los Autos 514 de 2017, 646 de 2018 y 213 de 2020.
[5] Cfr., Corte Constitucional, los Autos 024 de 1997, 129 de 2005, 065 de 2016 y 213 de 2020.
[6] Cfr., Corte Constitucional, Autos 027 de 2016, 514 de 2017, 646 de 2018 y 274 de 2020.
[7] Cfr., Corte Constitucional Auto 029 de 2016.
[8] Corte Constitucional, Auto A027 de 2016, reiterado en el Auto 514 de 2017.
[9] Corte Constitucional, Auto 028 de 2002.